【北京论坛(2011)】罗杰·梅尔森主旨报告:理

  社会学家需要尽可能多地了解成功政治经济体制的核心基础。通过研究历史上的众多案例,我们可以发现成功体制背后的普遍真理。在这里,我将经济学基本原则运用到英国和美国的政治机构历史中,同时与中国的政治机构历史做出比较,对这个核心基础的一些方面进行总结。要特别指出的是,地方政府和国家政府的关系对国家兴盛至关重要。为了说明这个问题,我将把英美两国政治历史上四个重要组织机构的发展纳入研究范围,它们是:中世纪的英国税务法庭、英国普通法、英国议会,还有美国联邦民主制。

  如果研究英国的政治机构历史,你会发现历史学家特别重视1200年前后税务法庭对英国君主制的发展所起的作用。税务大臣也就是英国现今的财政部长,你可能会觉得中世纪的税务法庭与金钱或者经济有关;但它却对整个英国政府至关重要。理查德菲茨尼格在1180年的手稿《税务署对话录》中解释了英国早期税务署的工作方式以及为何它至关重要。

  税务署之称来源于西洋跳棋的棋盘。为明晰英国君主制的财政状况,他们在棋盘格上做记号。菲茨尼格还告诉我们,不论是在跳棋还是象棋的棋盘上,都存在着竞争,存在着双方的博弈。要了解成功政治体制的基础,我们首先应该明白:在税务法庭上,谁是博弈的双方?为什么这个机构对大英帝国的兴盛如此关键?

  税务法庭上最基本的博弈双方是财政部长和州长。在中世纪的英国,州长是地方官员,管辖英国某省的事务。所以,博弈双方也就是政府的两个部门。财政部长代表着中央政府;州长代表了地方政府。财政部长为英国国王管理财产,但是国王对国家的统治有赖于各州长对各自辖区的管理。

  州长在拉丁语中有伯爵之意,在欧洲的大部分地方,当中央政权分崩离析时,伯爵——当地官员,也就成为了独立的地方管辖者。要统治英国,国王必须控制各地管辖者。作为强势而有权力的地方管辖者,在1180年的英国,他们有很大的机会在自己的管辖范围内滥用职权盘剥农民。为防止权力滥用,国王需要明示各州长:只有在自己的管辖区内做好本职工作,效忠国王才能获得奖赏,保证权力的长久;如若不然,则会被剥夺奖赏和权力。

  在今天的经济学理论上,承诺长久奖赏来约束个人行为的方式被称之为“道德风险租金”。任何一个机构,如果责任官员有可能受短期利益的驱动滥用职权的话,就必须以承诺道德风险租金的方式来制约。但是承诺会变成一种债务,一种机构最高领导,通过控告地方官员滥用职权,使其无效的债务。在这种情况下,机构最高领导便是英国君主——也就是英国国王亨利二世。亨利二世会想方设法的控诉地方官员玩忽职守,这样便能免去对官员的奖赏。但官员们只有相信国王能对他们的工作给予公平奖励,才会以国王的名义认真工作。那么,专制的君主怎样解决这个问题,来正确地评判州长的工作呢?税务法庭这个机构的存在为英国国王提供了解决办法。财政部长每年与州长在税务法庭上会面两次,与州长清算;另外还有一批英国最有权势的人齐集税务法庭来做见证。税务法庭体制完善,如果国王想以滥用职权的名义解雇州长,那必须有充分的理由,因为州长所做的事情都被税务法庭公开记录在案。

  强势的君主会制定出相似的法律制度,在这个制度内国王保证对其高级官员赏罚分明。但这其中也不乏失败的例子,在中国的明朝末年,不公正处死袁崇焕就是这种制度的一大败笔。此后,明朝最后一位皇帝失去了将军和地方官员的信任,因为将军和官员不知道他们所做的是会被赏还是被罚。信任的确实导致了一个本该强盛的王朝的覆灭。这种错误是鲜见的。英明的君王不会重蹈明朝皇帝的覆辙。

  英国亨利二世时期的第二个重大制度性发展便是英国普通法的产生。当西方经济学家思考现代经济发展的制度性先决条件时,首先会想到法律体系。经济学家知道经济发展需要投资,只有投资者受到可靠保护时,他们的积极性才不会被打消。投资者需要保护。在西方,早在古罗马时期,商人就希望自己的投资受到法律系统和司法机构的保护。基于如此深厚的历史积淀,英国普通法在1170年左右,也就是亨利二世时期,真正进入发展阶段。这也是如今英美两国的司法源头。

  中国的哲学思想中,有一种类似于英美的形式,叫做法制或者法家思想,但它并不是商业法的一种;这种法制实际上是为了让皇帝能更好的盘剥百姓,而并非是为了保护私人投资。显而易见,在过去的2000年里,即使没有类似于西方的法律,中国的商业也在投资和发展。中国工业和科技的巨大成功告诉我们,不管怎样,古代中国有成功的制度保护了投资者的利益,这种制度在中国历史上扮演了和西方法律同样的角色。

  回顾中国的制度发展历史,和英国亨利二世时期普通法的发展非常相似的,应该是宋朝初期的科举制。中国科举制的渊源可追溯到汉朝,但直到公元790年左右的宋朝,科举才成为朝廷的中央体制。虽然普通法和科举制看似是两个截然不同的体制,但它们的来由有着惊人的相似。

  要了解这些相似点,我们首先应该问,为什么亨利二世,一个集权君主,会建立一套司法体系,并给予他们这么多独立的司法权?亨利二世和母亲为了夺得王位,和他的叔叔斯蒂芬伯爵打了一场旷日持久的战争,他们最终达成协议:在斯蒂芬死后,由亨利继承王位。此后,为了国家的太平,亨利必须让母亲的支持者和斯蒂芬的支持者在新政权下和平共处。那时候的英国,土地就意味着权力。所以亨利二世需要建立一种能解决土地纠纷的体制,在这种体制下,不管是他的支持者还是斯蒂芬的支持者都有获胜的可能性,但是亨利二世对任何一方的成败都不负责任。

  亨利二世建立了一套法院体系,这个体系将中央集权和地方分权结合起来。国王掌管法官的任命,在法庭上,法官将决定权交给独立的陪审团,陪审团人员由当地贵族组成,地方州长负责执行司法命令。

  现在来看看宋朝初期科举制度的发展。唐朝覆灭后,出现了五代十国的分裂局面,宋朝统一了天下。十国的臣民愿意在宋朝的统治下进行统一。这样的情况会发生,完全是因为宋朝的皇帝施行了科举制,科举制能保证权力和地位在他们的支持者和其他各小朝廷的支持者之间公平共享。所有前朝的人都有机会参加宋朝的科举考试,这让他们觉得自己有着均等的机会来升官加爵。

  如此看来,中国科举制的起源和英国普通法的起源是十分相似的。两者都是为了保证改朝换代后,对立的政治精英能享受均等的机会。不久后,这些体制对权益的保护扩展到了全民之中。

  英国普通法和中国科举制起源的相似之处表明二者可能在功能上也有相同点。儒家体系首先是为官员之间的交往奠定规范。儒家学者学习一套复杂的原则来规范人们应该怎样彼此对待,这也成为儒家学者、官员的行为规范。在这个传统的皇室体系中,需要投资保护的那些人要么安置亲属成为儒家精英,要么把一部分自己的盈利给当地的官员来寻求庇佑。宋朝时期,儒家精英的队伍壮大,远远超出官员的人数。越来越多的人虽然通过了科举考试,却没有足够的官位提供给他们。这些通过科举考试但没有进入朝廷为官的儒家学者就成了乡绅。乡绅也享有儒家体系里被人们尊敬的地位,他们成为所居之地的领袖,也肩负起一些当地的管理之责。因而在宋朝,儒家教育有一系列的规定,来约束朝廷官员的行为,而朝廷以外的人能通过接受此种教育或者与学者官员搞好关系来从该体系中得到保护。

  在西方的体系中,更加着重的是在政府官员和非政府官员之间建一道障碍。但是西方有律师,他们的职责是在国王的法庭上为政府精英以外的人民大众说话。

  亨利二世之后的一个世纪,也就是1300年前后,亨利二世的曾孙爱德华一世即位,领导了中世纪英国的另外一个重要体制性发展——议会。爱德华是一位独裁君主,他建立议会当然不是为了放权于大众,而只是其巩固政权的一种方式。实际上,也是在议会成立后,英国才有能力发动百年战争,来对抗比自己强大的法国。要了解议会制怎样使英国君主制壮大,那么,了解1300年,也就是议会制建立的第一个世纪里,议会的代表组成至关重要。

  第一届议会的代表是乡绅和贵族。早期的议会给予基层执法者代表权。我们前面提到英国国王承诺会对地方官员(或州长)赏罚分明,所以建立了强大的税务法庭来公正这种赏罚,地方官员的抱怨和不平也可以在这里倾诉。地方官员为数不多,但是在镇上村里负责收税和解决纠纷的乡绅却规模庞大。因为为数众多,很难在国家法庭上定期把他们全部集中起来。因此,他们会派代表来参加此类会议。对于承诺过赏罚分明的国王来说,他需要创建一个让代表们能畅所欲言,能指控上级权力滥用的法庭。这个法庭就是议会的雏形。在国王征收新税之前,首先会听取地方管理者和地方税务人员对上级官员滥用权力所表示的异议。如此一来,议会代表制通过权力下放,保护了地方政府官员的道德风险租金,从而巩固了英国政权。

  如果要在古代中国找寻与英国议会类似的体制,我觉得最相近的是奏章制度。即使是身处基层的官员都有权力给朝廷上奏章,并且会被广泛传阅。这种公开上奏制能监督各地方官员尽忠职守,保证朝廷赏罚分明,因为朝廷知道对地方官员的不公正待遇会激怒其他官员或者使他们士气受挫。奏章制度是给朝廷官员以政治话语权,这些官员并不在家乡做官;欧洲的议会制则是给乡绅、贵族以国家的代表权,这些乡绅、贵族在所居之地组成村镇地方政府。

  在现代社会早期,村镇在议会上有代表权,成为经济发展的有效推动器。为了明确了解这一成效的重要性,我们可以比较英国,西班牙和波兰的政治体制。在1600年,上述几国都有国家议会代表。按照现代的标准,波兰的议会是发展最成熟的。但是在波兰议会上,只有乡村贵族代表;波兰城镇没有投票代表。西班牙的议会代表来自主要的城镇,但是这些城镇控制了周边大多数乡村。我们发现只有在英国(和荷兰)议会中才会有对周围的农田土地没有控制权的城镇代表。那些没有控制更大周边区域的地方官员,他们明白税收的唯一来源取决于城镇吸引商业投资的影响力。一旦这些城镇在国家政治体系中有了影响力,自然他们想要有保护居民的财产权不受侵害的政策,并且他们会支持农民来城镇工作的自主权。

  另一方面,乡村贵族在18世纪的英国议会中有代表权之所以重要是因为当时英国各地一些公路收费托拉斯公司的建立,使英国拥有了18世纪最先进的交通体系,为即将到来的工业革命打下了基础。收费公路属于当地贵族所有,但同时也受国家管理(作为国家交通网的组成部分)。因为地方贵族在英国议会设有政治代表,所以他们不担心自己的投资利益会由于中央政府的管理而受到损害。

  据我了解,中国各个朝代并没有像英国议会这样的地方政府,具有机构能力来对国家政策施加影响。但是,明朝覆灭以后,黄宗羲曾主张把更多的地方自治权力分权给当地的儒家学府。

  当英国在美国建立殖民地的时候,正如英国议会一样,每个殖民地都有来自其村镇的代表组成省级代表团。在美国独立战争中,13个殖民地的省级代表团联合组成美国国会,宣布脱离大英帝国,成立美利坚合众国政府。随后,投票选举代表扩展到了全民范围,越来越多的人对在英美投资抱有信心,这为英美两国在19世纪的经济发展打下了政治基础。因此,美国人开始笃信民主政治。

  民主竞争政策价值的理论论据同市场自由竞争的经济论据十分相似。权力激励政治上的努力,正如利益激发经济产出一样。但是正如市场竞争能限制利润,为消费者产出更多价值一样,民主竞争可以限制精英特权,为公众创造更好的政府。这是民主制的基本论调。如果对大众的进一步剥削没有任何后顾之忧的话,即使是仁义慈善的君主也抗拒不了巨大的特权和利益所带来的诱惑。

  有时候,这个简单的原理也会失去功效,竞争选举可能也产生不了更英明的政府。即使是自由选举,如果其他的候选人并不理想的情况下,也会产生腐败的领导人。如果身居高位的人可以利用权力来帮助自己的亲朋好友,那么普通人投票时也自然会选那些和自己有私交的候选人。实际上,我们也看到了美国试图在其他国家建立民主制的失败之举,比如伊拉克和阿富汗。

  我们必须认识到,一个成功的民主制需要的不只是选举;还需要拥有良好民主声誉的候选者,这些候选者能负责任地使用权力为大众谋福祉,而并不只是为一小圈自己的支持者谋利益。任何一个社会的长期经济发展都取决于关键性公共设施,比如道路和学校,而大多数选民会把票投给能有效利用公共经费建造公共设施的人。但如果没有一个候选人能合理负责地使用公共经费建造公共设施,那么民主竞争是不能为公众带来任何好处的。

  因此,民主发展的关键是要增加能合理有效利用公共经费的可靠候选人。地方政府为候选人提供了很好的机会来发展这一能力,当民主开始于地方选举时,民主才有可能得到最大程度的发展。美国在阿富汗试图建立民主制的努力是集中在总统选举,但美国的民主发展是由分权的地方民主开始的,而且美国民主一直都是联邦形式的,也就是在地方、省和国家层面上都有独立的选举机关。

  关键一点是,在地方政府能善用公共资源的人才会在更高一层的政府机构选举中成为有力人选。事实上,地方民主可以有效的减少进入高一层民主选举的障碍,因此,地方民主能使高一层的选举竞争更加激烈。此外,如果地方官员知道在基层,好的公共服务能让他们在高一层的政府竞争中更有获胜的筹码,那么地方官员会有更大的积极性来为公众提供更好的公共服务。因此高一层的政府选举也能激励地方选举的积极性和竞争力,为地方民主创建好的政府。

  同样,不同政治派别在高层政府的民主竞争,即使在高层政府官员有能力支持地方候选人的情况下,也能够有效减少地方政府结党营私的可能性。地方政治领导应该明白,即使他们在政府高层有一些朋友,但如果他们没有为大多数选民提供好的公共服务,他们仍要面对高层竞争对手一派所支持的挑战者的激烈竞争。因此,民主发展可能要依赖于从地方到中央各级政府之间的民主互动。

  实际上,美国民主的成功发展一直都是建立在从地方到中央的梯级选举机制积极谋求民主进步的动力之上。自美国建国起,领导人都是首先被选入地方政府,然后通过选举进入州政府,最后竞选总统。在这一点上,我们应该认识到美国试图在阿富汗建立的中央集权总统民主制和美国自身发展出来的地方分权政治体制是有着明显区别的。

  上述主要讨论的是英美两国现代政治体制的发展状况,对此我比较熟悉。但是我认为中国的发展和世界各国的进步都同样依赖于地方和国家的政治体制。无论在何种地方,这种政治体制能够共同作用,营造造福社会大众的和谐环境,使人们积极投资来创造更加美好的生活。

  主旨报告人:罗杰·梅尔森 ,2007年诺贝尔经济学奖获得者,美国艺术与科学学院院士,美国国家科学院院士,美国芝加哥大学经济学教授。

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